| 60年：财产“确权” |
| 2009-10-20 |
回顾新中国成立60年的法治进程，一项重要的基础不容忽视，即公民和法人的财产权在《宪法》及一系列重大法律中的确认和不断完善。正是有了财产权的确立，才有了当今越来越丰富的民商事法律活动，从财产权的内涵上不断汲取价值。
在这个过程中，几大法律节点不容忽视：《宪法》对财产权的确认和深化，《民法通则》奠定财产权制度基础，《物权法》对私产更为务实的进一步保护。
与此相呼应，一系列行政法律法规的出台，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《政府采购法》、《行政许可法》等法律，在一步步给政府行为加上“笼头”的时候，也赋予了对公民财产权平等保护的内涵。
确立大规则后的小“缺口”
从1949年新中国成立起共诞生过四部《宪法》，并对最后一部《宪法》进行了四次修改。
“这个历史过程提供了一条社会主义宪法保障财产权的脉络：《宪法》中财产权的保障正在走向一条符合实际的、日益丰富的、规范化的道路。”中国人民大学《宪法》学者王锴告诉记者。
中国第一部《宪法》是1954年《宪法》，该部《宪法》在保护财产权方面有了提及，如在“生活资料”一项包括进了合法收入、储蓄、房屋，一些条款某种程度上已经带有现代《宪法》上财产权不可侵犯、征用、制约条款的痕迹，并且直接影响了后来历部《宪法》财产权规范的格局。
不过，在政策代行法律的时代，1954年《宪法》在之后并未能起到其应有的作用。随后的1975年《宪法》和1978年《宪法》在保护财产权方面仍存许多问题，如1954年《宪法》中规定“可以征用生产资料，不能征用生活资料”，但在1975年《宪法》中，将劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料并列，似乎劳动收入、储蓄、房屋不属于生活资料，给征用留下了缺口，而当时《宪法》没有对“征用”规定补偿的。
1978年改革开放国策开始推进，中国也随之迎来了“建国以来最好的一部《宪法》”——1982年《宪法》，并由此开创了中国《宪法》保护财产权的新局面。
“1982年《宪法》肯定了财产权的中立性，大胆承认个体经济是公有制经济的补充，并承诺保护个体经济合法的权利和利益，表现了对待财产权的态度转化。”王锴分析说。与此同时，这部《宪法》也开始强调权利属性，这就在承认个人权益与国家利益之间的冲突和分化的背后，为自由权性质的财产权在《宪法》中的实质形成奠定了基础。
1982年《宪法》颁布以后，在20多年间，历经了三次修改。1988年的《宪法》修正案承认了私营经济的合法地位，并规定土地的使用权可以转让，由于公民可以从该转让中获得经济利益，因而修正案实质意义上是扩大了公民财产权的范围。1993年《宪法》修正案的背景是1992年的十四大报告，而在该修正案中，“国营企业”改为“国有企业”，虽然仅一字之差，但它表明“公共财产权的内容绝不限于所有权，公共财产还要利用、增值，某种程度上是实质保障公共财产的开始”。
1999年，私营经济的发展已经反映到财产权的消长上面，公民享有的财产权越来越多，享有财产权的人群越来越多。在这样的背景下，1999年的《宪法》修正案将非公经济从作为“社会主义公有制经济的补充”提高到“社会主义市场经济的重要组成部分”修改单一所有制的经济结构，实行混合所有制经济，并将其作为社会主义初级阶段基本经济制度。由此，非公经济的地位得以稳固，公民对生产资料享有的财产权也更有保障。
然而，值得注意的是历经上述三次修改，公民私有财产权的地位问题虽得以解决，但对于财产权最严厉的限制——“征用”问题一直没有在《宪法》中加入补偿条款。而这是在国家保持《宪法》的适度稳定及谨慎的修宪方针背景下，2004年《宪法》修正案给予解决的问题，在这部目前为止最后一个《宪法》修正案中，同时还加入了对公民合法财产权的保护。
从上述历程可以看出，《宪法》对公民私有财产的保护经历了认可、取消、再认可的阶段，“《宪法》是根本大法，一项权利只有在《宪法》中得到了确认，它的保护力度才是最大，也才是最稳定的。”活跃于法律一线20余年的问天律师事务所主任合伙人张远忠评价说。
“中国特色”的财产权制度
财产权在民法中的制度确立则更为复杂。
相较于现在多数法律是由国务院主管部门起草，由国务院常务会议提交人大审议不同的是，《民法通则》当时是由人大直接组织起草的。据当年《民法通则》制定工作的主要组织者彭真同志的儿子傅洋律师介绍，“在我的印象中，至少当时除了《宪法》之外没有其他法律是由人大起草的。”足见民事立法在当时的重要性。
事实上，民法早在“文革”前就已开始制订，1982年《宪法》颁布后也曾尝试制订民法典，但实际情况是当时中国的改革进展是“摸石头过河”的过程,但是法律是不能“摸石头”，为保持稳定性，立法者采取了变通的做法，改制订民法典为颁布单行法。
于是，在这一时期，与公民财产权密切相关的《婚姻法》得以修改，《继承法》得以颁布。与此同时，为保障对外开放，为投资提供保证，《中外合资法》、《合作企业法》、《外资企业法》也相继颁布。此外还包括针对商品经济关系、等价交换而制订的《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》等，与知识产权相关的《商标法》、《专利法》、《著作权法》也逐渐出台。
在这些单行本推出的基础上，1986年国家推出了《民法通则》。这也不是一部真正的民法典，而是把单行法中的一些共同原则抽出来，解决一些带有共性的问题。 “这是《民法通则》在我国民事立法上的伟大之处，虽粗略，却粗略地有道理，它不完善，却是有意为后来发展留下空间，在奠定中国财产权制度上起到承前启后的重要作用，是一次里程碑式的立法。”张远忠说。
事实上，编制通则的做法在民法史上没有先例，它是中国改革背景下的特殊产物，伴随着这一“特殊产物”，一系列带有中国改革特色的财产权利开始出现，比如“土地承包经营权”、“国营企业的经营权”等等。而恰恰是在探讨经营权的基础上，法人财产所有权才得到逐步确立。
除了“确权”之外，《民法通则》还引发了业界对一系列有关财产权关键问题的探讨，如民事法律行为和代理制度，债的制度和合同制度，民事责任的归责原则、构成要件和精神损害的物质赔偿，物权和所有权、所有权和继承权的关系，全民所有制企业经营权的性质和实现形式，取得时效等等。
“深水区”最关键一步
《宪法》和《民法通则》是对财产权的制度设计影响最大的法律，但真正迈出实质性一步的，却是目前争议最多的《物权法》。
中南财经政法大学教授乔新生这样评价《物权法》的作用，“伴随着《物权法》全面实施，中国人从来没有像现在这样，理直气壮地追求个人财富。”而《物权法》2007年10月1日正式实施后的2008年，也成了“保护公民财产权利之年”。
这是因为《物权法》对公民合法财产权的保护已经更加细致并切合实际，它不仅仅是强调平等保护的精神，而是将这种精神落实到了每个具体问题的解决上面，如孳息的归属问题，小区公有财产的归属问题，有关建筑物的通风采光权利，土地承包经营权的物权化，不动产的登记制度，以及70年后住宅建设用地使用权可以自动续期的问题。
然而，不管是来自《物权法》本身在实践中的不断优化，还是政策不断推出的强化性保障，《物权法》的饱受关注使其不可避免地也成为饱受争议的一部法律。
除了就具体问题的解决途径存有争议之外，对国有财产的保护也成为争议最大的一个问题。一些人认为该问题可以由《物权法》直接解决，而中国政法大学终身教授江平则强调“人们不应期待一部《物权法》解决国有资产保护所有的问题。”
此外，从根本上来看，我国《物权法》另辟蹊径，在立法上创制了“国家财产、集体财产、个人财产一体保护”的原则，但这种分法使得立法者在处理国家利益与个人利益之间关系问题时面临两难局面。
比如说，关于征收集体所有土地和个人房屋的行为，《物权法》规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收，但由于缺乏具体的法律支撑，许多城市的房屋拆迁、旧城区改造不得不停止。为此，就在我国《物权法》正式实施前夕，全国人大常委会紧急修改了《城市房地产管理法》以提供支持。
尽管如此，瑕不掩瑜，《物权法》的重要性及其起到的重要作用毋庸置疑，尤其它在人民心中的影响力已经牢牢生根。记得早在2000多年前的孟子就指出，“有恒产者有恒心”。中国全国政协副主席、工商联主席黄孟复更将其生动地表述为“《物权法》就是要求你不能随便剥夺人家的财产，要保护人家的财产，否则，私有财产多的人，他就要把私有财产转移出去，这不利于经济的发展。” |
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